民法典详解 《民法典》详解 – 第三百六十一条：集体建设用地使用权

      集体土地所有权与国有土地所有权在法律地位上是平等的，但平等 并不意味着法律对它们的规范和调整没有差别。由于集体土地所有权的 行使、处分与国家的农业政策紧密相关，而集体土地所有权的主体众 多，因此对集体所有权的行使必须加以适当限制。在建设用地使用权设 立方面的限制，表现在不允许乡村建设用地使用权以出让的方式设立， 禁止集体所有的土地作为建设用地直接进入市场。如果允许乡村建设用 地使用权以出让的方式设立，则由于出让收益要远大于农业经营收益， 大量的耕地将会被出让，国家的土地利用总体规划将难以实施。同时， 这一后果也会冲击国有土地市场。因而乡村建设用地使用权不能采取出 让的方式设立，而应采取审批的方式设立，由土地管理部门依照权限根 据土地所有权人和土地使用者的申请予以审批。乡村建设用地使用权的 审批，不得损害国家的土地利用总体规划和耕地的强制保护制度。2019

年修改、2020年1月1日实行的《土地管理法》第44条明确规定：“建设 占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手 续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规 划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永 久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次 按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批 准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人 民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规 模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或 者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”这为乡村建设用 地使用权的审批制度进一步明确了规范。